2018/19美国最高法院判例译述(16)——IFC只享有有限豁免权

【本期发布的两个案子都与国际法相关，敬请关注。】

杰姆诉国际金融公司

——国际组织和外国政府的豁免权是否绑定

原案名：Jam v. International Finance Corp.

判决日期：2019年2月27日

案号：17-1011

判决原文：

https://www.supremecourt.gov/opinions/18pdf/17-1011_mkhn.pdf

主笔：首席大法官罗伯茨（托马斯、金斯伯格、阿利托、索托马约尔和戈萨奇大法官附议；布雷耶大法官撰写异议意见；卡瓦纳大法官未参与本案的审理与判决）

判决主旨：

根据美国《国际组织豁免法》的规定，国际组织的豁免权与外国政府的豁免权绑定，既然目前外国政府只享有有限豁免权，国际金融公司（IFC）也只能享有有限豁免权。

判决译述：

1. 案情回顾

国际金融公司（International Finance Corporation，以下简称为IFC）是总部位于美国的一家国际开发银行，其总部位于美国首府华盛顿。包括美国在内的184个国家都是IFC的成员国。IFC致力于向全世界的贫穷和发展中国家的私人领域开发项目提供融资。其职责包括通过鼓励欠发达地区的生产型私人企业的增长来促进经济发展，从而辅助世界银行的活动。2018年，IFC为此目的提供了230亿美元的融资。

2008年，IFC向印度公司Coastal Gujarat Power Limited提供了4.5亿美元的贷款用以资助Gujarat省建设燃煤发电厂。根据贷款合同，该发电厂应当遵守为保护电厂周围地区免受损害而制定的环境与社会行动计划。合同允许IFC在电厂没能遵守合同条款时撤回资金支持。

然而项目运行并不顺利。根据IFC的内部审计，电厂没能遵守建设与运营的环境与社会行动计划。审计报告批评IFC没能充分监督该项目。

2015年，一批居住在电厂附近一个小村庄的农民和渔民向美国哥伦比亚特区地区法院起诉IFC，声称电厂的煤尘、烟灰和冷却系统的排水损害或污染了周围的空气、土壤和水源。他们依据上述审计报告，对IFC提出了过失侵权、妨害、非法入侵和违约等诉由，要求IFC支付损害赔偿，并要求法院颁发禁制令。

被告IFC认为其根据《国际组织豁免法》对诉讼享有绝对豁免权，因而以法院缺乏管辖权为由提出动议要求驳回起诉。

原告则认为IFC只能像外国政府一样，享有有限豁免权。

地区法院适用哥伦比亚特区巡回上诉法院的先例，同意IFC对诉讼享有绝对豁免权，哥伦比亚特区上诉法院维持了该判决。案件上诉到联邦最高法院。

摆在最高法院大法官面前的，是国际组织对诉讼享有绝对豁免权，还是有限豁免权的问题。

2. 国际组织的豁免权与外国政府的豁免权挂钩

二战后，美国及其盟国建立了很多新的国际组织，包括联合国、国际货币基金组织和世界银行等，其目的是为了让成员国一起实现国际经济稳定、重建战争重创国家，以及维护国际和平与安全等目标。

预见到这些国际组织可能会将其总部设立在美国，美国国会于1945年通过了《国际组织豁免法（International Organization Immunity Act）》，该法授予国际组织一系列特权和豁免权，包括不受搜查和财产税负担等豁免。该法在定义这些特权和豁免权时，参照了外国政府所享有的特权与豁免权，亦即：该法授予国际组织与外国政府一样的对于诉讼以及各种形式的司法程序的豁免权。该法授权美国总统根据国际组织的职责对其特权和豁免权进行扣留、撤回、施加条件或者加以限制。这些特权和豁免权也可以通过特定组织的设立章程加以扩张或限制。

该法于1945年颁布之初，法院在决定某外国政府是否应当对某特定诉讼有豁免权时，会咨询美国国务院的意见。如果国务院建议豁免，法院则尊重该意见。如果国务院不建议豁免，法院自主决定是否授予豁免权，虽然他们作出决定时经常援引国务院的政策。

IFC属于《国际组织豁免法》中的国际组织。

3. 外国政府的豁免权：从绝对到有限

至1952年之前，美国国务院都坚持传统的外国主权豁免理论，即根据国际礼让原则，外国政府享有绝对豁免权。所以在《国际组织豁免法》颁布之时，国务院通常要求、法院也通常授予外国政府以绝对的诉讼豁免权。

然而国务院在1952年宣布其采纳外国政府有限豁免理论。根据这一新的理论，外国政府只对其主权行为享有豁免权，对其商业行为不享有豁免权。

1976年，美国国会通过了《外国主权豁免法（Foreign Sovereign Immunities Act）》，将外国主权豁免的有限理论法典化，但是把决定豁免与否的主要权限从行政部门转移给司法部门。根据该法，推定外国政府享有诉讼豁免权。但是外国政府若符合法定的例外条件则有可能会失去诉讼豁免权。其中与本案相关的一个例外是，外国政府从事的商业活动如果与美国有足够的联系（sufficient nexus），则失去诉讼豁免权。

那么问题来了。1945年的《国际组织豁免法》授予世界银行、世界卫生组织以及本案中的IFC等国际组织与外国政府同样的诉讼豁免权（见《美国联邦法典》第22编第288a(b)条）。而当时外国政府享有绝对的诉讼豁免权。

然而时移势易，美国对外国政府采纳了有限豁免权原则，外国政府如若参与某些商业活动，则会失去基于这些商业活动而引发的诉讼的豁免权。

本案的主要问题是：《国际组织豁免法》授予国际组织的，是当年外国政府所享有的绝对豁免权，还是现今外国政府所享有的有限豁免权？

4. 国际组织的豁免权:固守还是顺变？

IFC认为《国际组织豁免法》授予国际组织的应当是当年外国政府所享有的绝对豁免权，而不应该随之变为有限豁免权，因为该法不同于其他法律：授予国际组织豁免权的目的与外国主权豁免的目的完全不同，后者是基于主权国家的互相尊重，服务于国际礼让与互惠原则。而国际组织豁免则是允许这些组织可以自由追求成员国家的共同目标，无需不当干预任何成员国的法院。因此，该法不应被理解为将国际组织的豁免权与不断变化的外国主权豁免拴在一起。

最高法院的大法官们首先审查了《国际组织豁免法》的法条语言，认为国会立法时的意图似乎是将国际组织的豁免权与外国政府的豁免权持续联系起来，以保障二者之间的持续对应。理由是该法的语言既没有说国际组织应当享有绝对的诉讼豁免权，或者具体规定其他一些固定的豁免标准，也没有规定将某一特定日期存在的外国主权豁免法的内容纳入其中。

其次，根据法条解释的“参照”原则，当一部法律“参照”某一概括主题时，其采纳的，是依据该法所产生的问题发生时所存在的、有关该主题的法律。相反，当一部法律“参照”某一特定编号或节码的法律规定时，则只采纳该规定，不考虑任何其后的修订内容。本案中，《国际组织豁免法》对外国政府豁免权的参照是一个概括性参照，而非特定性参照，该参照的对象是一步有可能不断发展变化的外部法律——外国主权豁免法，而非另一制定法的某一特定法条。因此，《国际组织豁免法》应被理解为将外国组织的豁免权与《外国主权豁免法》相联系，二者联动发展。

IFC还举出先例Atkinson案，认为《国际组织豁免法》中授权总统变更国际组织的豁免权条款超过了参照原则的证明力。然而最高法院却认为这正好与认为这些规则应根据外国主权豁免法的发展而不断变化的观点相辅相成。

IFC辩称这种解释将会导致诸多不良后果。首先，授予国际组织有限豁免权将会抵消对其授予豁免权的目的，还会将国际组织暴露于金钱赔偿的风险中，使得该组织履行其宗旨更加困难和昂贵。这个问题对于国际开发银行来说尤其严峻，因为这些银行利用商业工具达到其目的，根据《外国主权豁免法》中的商业活动例外，他们的多数或所有核心活动都将会有被诉的风险。如果允许这种诉讼，将会把更多的外国原告带到美国的法院，出现更多基于《外国侵权法》所提出的类似诉讼中所出现的外国关系问题。

最高法院认为这种担心夸张了。《国际组织豁免法》只是缺省规则。如果某一国际组织的工作因为有限豁免权受到损害，该组织的章程完全可以规定一个不同标准的豁免权。很多国际组织的章程都这样规定。比如《联合国特权与豁免公约》、《国际货币基金组织章程》等，而IFC的章程却没有规定IFC针对诉讼享有绝对豁免权。

对于有限豁免将会把国际开发银行置于更多风险中的看法最高法院也不同意。首先并不清楚是否所有的开发银行的主要活动都符合《外国主权豁免法》中的商业活动的定义。至少有些开发银行对政府发放有条件贷款的行为就不符合商业活动的定义。另外，即便国际开发银行的主要活动符合商业行为定义，也并不意味着该组织就自动承受被诉风险。《外国主权豁免法》还规定了其他的条件。比如商业活动必须与美国有足够的联系。再如，诉讼必须基于商业活动本身，或者基于履行商业活动的行为。如果诉讼涉及海外侵权行为，该诉讼就并非基于商业活动，不符合《外国主权豁免法》中的商业活动例外。在口头辩论中，政府就提出原告的诉讼事关在印度的侵权行为，其“严重怀疑”这是否符合“基于商业活动本身”代表标准。有限豁免权并不一定意味着国际组织没有限制地暴露于被诉的风险中。

最后，大法官们总结说：《国际组织豁免法》授予国际组织与在任何时间内外国政府所享有的豁免权相同的豁免权。这意味着《外国主权豁免法》规定了国际组织的豁免权。IFC因此并不绝对享有诉讼豁免权。

因此，美国联邦哥伦比亚特区巡回上诉法院的判决被推翻，案件被发回重申。

看来IFC想享有绝对豁免是不可能的了，然而这也并不意味着IFC就一定败诉，因为还要看其行为是否符合《外国主权豁免法》中的例外条款。尤其对于那些海外侵权行为，IFC还是享有豁免权的。

另外，本案可能会敦促其他国际组织赶紧审视并修订自己的章程，在章程里明确自己的绝对豁免权。

本期译述作者：高凌云

美国最高法院判例译述——云翻译工作室  出品

主编：       高凌云

副主编：    郑家豪  赵予慈  齐冠云  崔伟  丁伯韬  朱文

撰稿人：    赖雪金  蒋佳颖  蒋彧  管洁泉  商可航 倪国伟

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